Sino-Bangladesh Relation 習近平周邊外交下的中孟關係（上）

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張棋炘 / 國立清華大學亞洲政策中心助理研究員

2013 年 10 月底，北京首次召開了「周邊外交工作座談」。會中，中國中央總書記、國家主席習近平發表重要講話表示，中國做好周邊外交工作，是實現『兩個一百年』 奮鬥目標、也實現中華民族偉大復興的「中國夢」的需要。 當然，對於「周邊外交」的注重並非始自今日，在中國實施經濟改革大幅提升其國力的同時，「中國崛起將造成威脅」的論述也出現在特別是以美國為首的西方世界當中，讓中國感到困擾。筆者於 2015 年 8 月底至 9 月初前往孟加拉進行田野調查，本文也特別針對中國與孟加拉的關係進行了觀察與分析。

壹、 中國的「周邊外交」及其轉變

2013年10月底，北京首次召開了「周邊外交工作座談」。會中中國中央總書記、國家主席習近平發表重要講話表示，中國做好周邊外交工作，是實現『兩個一百年』奮鬥目標、也實現中華民族偉大復興的「中國夢」的需要。當然，對於「周邊外交」的注重並非始自今日，在中國實施經濟改革大幅提升其國力的同時，「中國崛起將造成威脅」的論述也出現在特別是以美國為首的西方世界當中，讓中國感到困擾。

推動所謂「周邊外交」（peripheral diplomacy），事實上就是中國用以化解「中國威脅論」的重要具體作為。不過除了這項原因之外，從實務面進行分析，至少有以下幾項原因可以說明中國推動「周邊外交」的高度必要性：

• 中國需要穩定的周邊環境以發展經濟

作為一個與全球經濟徹底整合的經濟體，中國要想維持穩定的經濟成長、從而帶動其國力，就必須維持穩定的國際環境，更不用說整個世界經濟成長的動力引擎已逐漸轉移到亞洲。而要想維持穩定的國際環境，當然必須推動「周邊外交」來達成。

• 中國周邊有眾多安全問題亟待關注與處理

中國擁有高達 20 個鄰國（包括 14 個陸地鄰國與 6 個海上鄰國），而且幾個衝突熱點都集中在中國周邊，包括：北韓核武威脅問題、東海海上採油主權爭議與釣魚台／尖閣諸島爭端、南海主權爭議、中亞能源與反恐（反疆獨）問題，以及喀什米爾問題等等，這些問題不僅影響中國本身，更可能進一步引發全球局勢的動盪。

• 美國「重返亞洲」所帶來的衝擊

從2011年美國高舉「重返亞洲」（pivot to Asia）大旗，準備更加強化在亞洲的軍事部署、引發重新圍堵中國的疑慮及間接證實「中國威脅論」的正確性之後，中國更急於投注資源與心力推動所謂「周邊外交」。一方面除了希望破解「中國威脅論」帶來的殺傷力之外，更希望藉由改善與周邊國家的關係，化解美國及其盟國（特別是日本、澳洲及可能包括印度在內的諸多國家）製造的新圍堵，更要進一步改善周邊國家對於中國抱持的認知與印象，逐步達成中國希冀在亞洲建構新秩序的目標。

更重要的，隨著習近平在2012年、2013年分別掌握中國國家機器中最重要的職位（共黨總書記與國家主席）之後，大膽地提出了「絲綢之路經濟帶」與「21世紀海上絲綢之路」的大戰略，希望藉由進一步的投資與基礎建設，促成中國與牽涉相關國家之間共同利益整合，達成「共享機遇、共同發展、共同繁榮」之目標，也更將中國的命運（政治、經濟、軍事）與歐亞大陸密切結合，跳脫可能被美國與其盟國所建構的包圍網。在此擘劃之下，中國推動「周邊外交」，不再只是單純為自身經濟利益，「周邊外交」的地位也從過去的「經濟工具」搖身一變成為「輔佐完成大戰略的戰術運用」。中國推展與周邊國家－包括南亞區域國家等－的關係自然也成為觀察其「周邊外交」、甚至是「一帶一路」是否成功的指標。筆者於2015年8月底至9月初前往孟加拉進行田野調查，本文也特別針對中國與孟加拉的關係進行了觀察與分析。

貳、 孟加拉與中國之關係發展及演變

孟加拉位在南亞孟加拉灣上方，東、西、北三面毗鄰印度，僅在東南部與緬甸接壤。也因為其地緣位置的特殊性，使得孟加拉在對外關係上必須面對兩大強權－印度與中國。傳統上，正因為領土相毗鄰，或者更狹隘的說法是：孟加拉的領土三面被印度所包圍，再加上孟加拉的獨立事實上也是在印度的「同意」及「間接輔助」之下方能順利達成。在地緣、歷史、甚至是文化、社會等各個層面都有著極為密切的關係之下，印度對孟加拉的影響力自然也就比其他國家－中國－來得大。

• 緊密的孟、中關係

然而，如果說孟加拉對印度有著地緣上的重要性，那麼這種關係當然也同樣適用於孟加拉與中國之間。因為孟加拉事實上也是中國通往南亞以及孟加拉灣的一個重要立足點。中國在 1975 年承認並與孟加拉建立正式外交關係，隨後雙方關係的發展開始逐步升溫，特別是經貿關係。根據中華人民共和國外交部的資料顯示，1983 年 11 月起，兩國就已經成立了經濟、貿易和科學技術聯合委員會，並輪流在兩國首都開會，促進經貿領域的關係發展。2006 年 1 月起，中國根據聯合國亞太經濟暨社會理事會促成、於 1975 年 7 月由孟加拉等 7 國所簽訂的《亞太貿易協定》（又稱《曼谷協定》），讓孟加拉輸出到中國的 84 種商品享有零關稅待遇。中國也正與孟加拉洽商，要讓孟加拉輸出到中國的 95% 商品都享有零關稅的待遇。

截至 2014 年為止，孟、中雙邊貿易總額達到 125.47 億美元，其中中國出口額為 117.85 億美元，進口則為 7.62 億美元，中國對孟加拉享有絕對的貿易順差，孟加拉對中國製造的各種商品也高度依賴。為了解決貿易順差可能帶來雙邊關係的逆轉，中國順勢推展其「周邊外交」，提供了孟加拉政府高達 67.7 億人民幣（約相當於 12 億美元）的經濟援助，以及 1.95 億美元的直接投資（總共有 55 家中國公司前往孟加拉投資，並成為孟加拉最大投資國）。如果再加上中國在孟加拉承包的工程與勞務契約等等，則投資金額將超過 40 億美元。

（2010 – 2012年中孟兩國貿易及投資統計，[1]）

不僅如此，細究中國對孟加拉的投資，可以發現和「一帶一路」戰略目標完全相符，是以「基礎建設」為主要投資標的來逐一開展。其中的幾項計畫包括：水利設施與開發、橋樑修建（目前已經完成7座）、電廠的建立、通訊及能源設施興建與開發等等。為了進一步擴大推動其「周邊外交」，中國也和印度、緬甸與孟加拉在內進行了多次討論，並在2012 年 2 月共同批准「孟中印緬區域經濟合作論壇」（Bangladesh-China-India-Myanmar Forum for Regional Cooperation, BCIM）。在該項基礎之上，中國業已表示願意出資，和孟加拉、緬甸合作建設一條由中國雲南經緬甸、連結孟加拉吉大港（Chittagong）的高速公路。

〈 孟加拉、中國、印度及緬甸預定成立經濟走廊區域，[2]〉

依據筆者於 2015 年 8 月底至 9 月初前往孟加拉進行的實際訪查情況顯示，孟加拉當地各階層，普遍對「中國」（China）這個國家、人民或者其所代表的各種可能的廣泛暗示（implications）感到友善。以筆者實際進行訪談當中的受訪者為例，包括：拉吉沙西大學（University of Rajishahi）講師 Shariful Islam、每日星報（Daily Star）負責國防與戰略事務的編輯 Mohammad Shahedul Anam Khan 以及孟加拉和平與安全研究院（Bangladesh Institute of Peace and Security Studies, BIPSS）主席 Muniruzzaman 等人，他們都強烈地表示，中國與孟加拉的關係非常重要且強固（Strong）。不過，這並不意味著孟加拉在對外關系上會產生過度的偏頗。換言之，他們仍認為孟、中關係的發展並不影響孟加拉同時與另外的大國－印度－維繫緊密關係。

Shahedul Anam Khan 更直言指出孟加拉當前的外交政策本來就是「追求平衡」（seeking balance），與中國的關係固然重要，但與印度的關係則更重要。正是因為孟加拉太小，而兩個大國（中、印）則太大，所以孟加拉必須如此。但他也強調，孟加拉雖然「注定依賴，但絕不過度依賴（over-dependent）」。

另外根據媒體報導，孟加拉首都達卡（Dhaka）亞洲虎資本投資公司（Asian Tiger Capital）經理伊斯拉姆（Ifty Islam）也有類似的看法。他認為從地緣角度說，孟加拉就正夾在中、印兩國之間。如果要找類比，他認為孟加拉就像南亞的「瑞士」（Swiss），在建立對外關係時，既要保持平衡，又要滿足自身的發展需求。他說：「孟加拉夾在中、印兩國之間，是這兩個亞洲超級大國的地理交匯點，需要在政策實務上加以體現。眼下印度與孟加拉國關係的受重視程度有點下降。展望未來…我認為，孟加拉加強與中國的雙邊關係，將越來越重要。」

另外在提問到有關中國「一帶一路」戰略以及孟加拉可能扮演的角色時，受訪者普遍表示對中國該舉措表示樂觀其成。Shahedul Anam Khan 甚至認為這純粹只是中國的「經濟策略」，旨在推升中國與周邊國家的經濟發展，孟加拉無須多疑，不管能夠扮演什麼樣的角色都應該積極去爭取。BIPSS 主席 Muniruzzaman 則有不同看法。他認為中國的這項戰略絕非純然地以經濟作為考量。因為在國際關係上，經濟與政治根本難以嚴格區分，中國固然是以促進經濟發展為出發點，但中國一旦成功，經濟發展的成果就可以隨時轉化為政治力量，為政治所用。他也認為，「一帶一路」是所謂的中國「大戰略」（Grand Strategy）。回顧歷史可以發現，只有真正的強權國家（Great Power）才會發展出所謂的大戰略。因此就這一點來看，他認為中國已經充分證明自己是個絕對符合資格的強權。他也特別提到習近平做為中國最高領導人，正一步一步推進希望達成「強國夢」目標。所以他對內要嚴厲肅貪、打擊不法，而其結果將對中國經濟有利；對外則要發展一套完整的大戰略，既可以繼續維持和平穩定的國際環境，但又能藉此鞏固中國的地位，這也就是之所以中國之所以在此時提出「一帶一路」戰略的主要原因。

〈作者拜會孟加拉和平與安全研究院，與主席 Muniruzzaman 合影〉

不過，相較於 Shahedul Anam Khan，Muniruzzaman 主席對於孟加拉能夠在「一帶一路」過程中扮演什麼樣的角色抱持保留態度。原因在於他認為中國固然提出了極為宏觀的大戰略，但是顯然並沒有釐清執行細節，對於如果想參與執行的周邊國家究竟應該承擔什麼樣的責任與義務並未提出清楚說明。在這種情況下，他不認為可以就孟加拉扮演的角色多做評論。不過他也提及中國目前已經與孟加拉、印度、緬甸共同合作，針對所謂的 BCIM 進行討論及建設，未來若需要，應可從這一個走廊的建設積極著手。

另外值得觀察的重點是，在中國公布所謂的「一帶一路」官方文件及地圖中，孟加拉並沒有被列入成為「21 世紀海上絲綢之路」的其中一個連通點（參見圖 3）就筆者個人的觀點，這背後有幾種可能的意涵。其一是中國在大戰略的設計上本來就涵蓋了部分模糊性與擴充性－－甚至可以說是矛盾性。現在的設計路線畫法並不意味著以後不會改變；更何況在 2015 年 3 月 28 日中國國家發展改革委員會、外交部、商務部聯合公布的《 推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動 》文件當中，「孟中印緬經濟走廊」的確明確被提及，這意味著孟加拉（吉大港）當然還是被納入「一路」的通過點之一。

〈 中國官方公布之「一帶一路」路線以及途經區域重點城市，[3]〉

其二，不可否認的，中國從來都不想附和西方的中國威脅論。2005 年由美國國防部承包商所提出的一份報告，內容闡述中國正在構築所謂「珍珠鍊戰略」（String of Pearls）－－亦即將中國協助從南海到印度洋所協助建造的港埠或各種基礎設施的連結，以包圍印度，同時建構起中國在印度洋的政經勢力網－－事實上就是呼應「中國威脅論」的其中一項產出。所以如果中國真的將吉大港、實兌（Sittwe, 緬甸）、甚至是瓜達爾（Gwadar, 巴基斯坦）等都畫入「一路」的連結線上，不啻成為驗證西方國家「中國正建構珍珠鍊」論述的確切證據。為了避免這一情況，中國因此在描繪一路的通過點時，刻意忽略了孟加拉、巴基斯坦等國家。

• 競爭對手無所不在

當然，孟加拉與中國的關係仍存在著變數，特別是包括日本（美國在背後施壓與撐腰）、印度等大國的力量仍持續不斷介入孟加拉，與中國進行權力的爭奪。以印度為例，多年來印度與孟加拉國的關係一直苦樂參半，兩國缺乏互信、誤解頻生，兩國不同政治黨派的不同意識形態立場也加劇了彼此之間的矛盾。但在印度新總理納蘭德‧莫迪（Narendra Modi）上台、孟加拉總理哈西娜（Sheikh Hasina）也有意向印度靠攏情況下，兩國關係開始大幅改善。

2015 年 6 月，莫迪飛往達卡進行國事訪問，期間並與哈西娜簽訂多達 20 項條約與備忘錄，不僅確認將解決延宕多年的領土爭議，更就融資基礎建設、強化貿易往來、增進民間在衛生與教育等議題的合作簽訂協議，還就敏感性議題－－提斯塔河（Teesta River）水資源分享－－進行了商談。除此之外，孟加拉也正式同意讓印度貨輪停靠並使用南部的吉大港以及蒙格拉港（Mongla Port）。印度國會也在 5 月份先行同意了早已和孟加拉所簽署、交換 68 塊飛地（enclaves）的條約，這項條約經過莫迪孟加拉之行後，於 7 月 31 日正式生效，也為身處飛地的無國籍居民換來「午夜的自由」。

另外，2014 年 2 月孟加拉原本正式宣布將向中國購買兩艘明級（Ming-class, 035G型）柴電潛艦，總價2億零22萬美元，隨即引發印度的懷疑與不滿。印度原本就對於中國積極介入印度洋很感冒，對於中國的潛水艇在印度洋屢次出沒更是如芒在背。也因此印度積極介入遊說，最終孟加拉在同年11月決定改向俄羅斯採購所需潛艦。這些事件都突顯出印度試圖藉由改變原有印孟關係來反制中國在此地區的汲汲經營。

〈
（中國潛水艇在印度洋出沒紀錄，[4]）

至於日本，作為介入與經營此區域的另外一個強國，也同樣動作頻頻，美國－－作為「重返亞太」的主張者以及在此地長期享有的既定優勢－－當然也樂見日本這麼做。日本跟孟加拉早在 1972 年就完成建交，關係發展也相當平穩，對孟加拉的經濟援助金額也相當龐大，2014 年的數據顯示，日本援助孟加拉金額已經達到 600 億日圓（約相當於 4,640 億達卡、5 億美元）。在日本眼中，孟加拉既是連結東亞、南亞的中心點，也是擁有 1.64 億人口的重要南亞市場之一。年輕的勞動人口眾多、漁業及天然氣資源豐富是孟加拉既有的優勢，更特別的是，孟加拉在過去償還債務（不論是雙邊還是多邊）的紀錄非常優良，沒有任何欠款的紀錄。根據中華民國對外貿易發展協會駐達卡辦事處（又稱達卡台灣貿易中心）研究指出，孟加拉甚至已經成為日本商人除了中國、印度以外最想投資的國家。日、孟之間的貿易總額約 19.4 億美元，也有約 180 家的日本公司在孟加拉進行投資。

近年來有關協助孟加拉新建深水港的例子更足證明中孟關係受到大國間的權力競奪的影響。孟加拉從 1971 年建國以來始終沒有建立任何的深水港，現有港埠吉大港（Chittagong Port）吃水不夠深，相對限制了對外貿易的總量。因此孟加拉一直有意在南部地區另外興建一個深水港。2009 年政府當局首先釋出訊息，希望尋求外來協助來達成此一目標，進而協助其擴大對外貿易。2012 年中國開始公開表示願意擔任此一角色，協助孟國建立深水港。2014 年總理哈西娜訪問中國時，也曾就孟加拉國內的各項大型基礎建設（包括深水港在內）與中國領導人進行商討，不過當時並沒有獲得中國方面的全面同意，雙方也沒有如預期般地順利簽約；不過孟加拉事實上仍然屬意中國。然而就在美國、印度紛紛表達反對中國介入孟加拉深水港的興建之後，孟加拉遂決定向西方靠攏，並在今（2015）年 9 月初由規劃部長穆斯塔法‧卡馬爾（A. H. M. Mustafa Kamal）明確宣布交由日本負責在南部的馬塔巴瑞（Matarbari）展開興建深水港計畫，預計於 2016 年 1 月正式動工。此一重大變化，等於是孟加拉反客為主，在中國與所謂「西方世界」之間製造了所謂的「平衡」（balance）。對於中國與孟加拉長期以來的關係以及中國在此地的投資（包括「一帶一路」戰略的推展）來說，不啻是一次挫敗。

不過不論孟加拉的考量為何，日本與中國之間本來一直存在著競爭，而印度洋想當然爾是一個兵家必爭之地，主要的原因就是因為全球大部分載運原油的油輪都要從這裡經過，再加上印度洋也連結了目前世界上發展最快的幾個市場。從這個角度來看，就像日本國際協力機構（Japan International Cooperation Agency, JICA）總裁Akihiko Tanaka於 2014 年在達卡大學（University of Dhaka）的演講：「孟加拉，正是（改變競爭態勢）的關鍵樞紐。」

不論如何，未來在全球化速度加快、亞洲成為世界政治與經濟重心、印度洋成為大國競奪舞台的一連串不間斷動態過程當中，孟加拉的角色、地位及未來向哪一方靠攏等課題不僅將成為中國推動周邊外交的一個重點，也勢必將成為推動一帶一路是否能夠開花結果的一個關鍵。

< 待續>

【延伸閱讀】 Sino – Bangladesh Relation 習近平周邊外交下的中孟關係（下）

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